De door het leger verijdelde amateuristische aanslag van 20 juni 2017 is nog geen dag oud, of de oude discussie laait weer op over de rol van het leger in de publieke ruimte. Heel vaak raakt deze discussie in een impasse omdat men ideologische argumenten laat primeren of omdat men overtuigd is van het eigen gelijk en moeite heeft de standpunten van de ander te aanhoren. Het is goed dat deze discussie blijvend gevoerd wordt. Discussie is namelijk een centraal element in een liberale rechtstaat waar men het oneens mag zijn over de dingen des levens. En hier gaat het onder andere over de verdere evolutie van een liberale rechtsstaat. Ik begrijp die discussie en vind die belangrijk. Ik weiger ook om mijn verworven vrijheden op te geven, maar ik wil me de vraag stellen wanneer een discussie uitgehold geraakt. Ze raakt uitgehold wanneer geen nieuwe argumenten op tafel gegooid worden en wanneer dezelfde oude koeien uit de gracht (of spreekwoordelijk het terroristische mijnenveld) worden gehaald.
Ik ga in deze beschouwende bijdrage een ander kader schetsen. Ik plaats situationele terrorismepreventie in het licht van een kosten-batenanalyse en kosteneffectiviteitsvraag. Een kat moet een kat genoemd worden: in een terrorismebeleid heb je een gefocust situationeel nodig om te verhinderen dat aanslagen kunnen gepleegd worden in een specifieke setting (micro-context). Je hebt evenzeer gefocust sociaal beleid nodig (o.a. educatie) om ervoor te zorgen dat mensen het plegen van aanslagen niet gaan overwegen. Hierdoor tracht je de kans te minimaliseren dat mensen gaan doorschieten in een proces waarlangs men het gebruik van geweld om politieke of religieuze doeleinden gaat aanvaarden.
Het plaatsen van gespecialiseerd eenheden die opgeleid zijn om terroristen te “neutraliseren” is een heel specifieke vorm van situationele preventie die in criminologische vakliteratuur “de afwering” genoemd wordt. Door gespecialiseerde eenheden (ik laat in het midden of dat politie of leger moet zijn) op terrorismegevoelige settings te plaatsen, zorgen we ervoor dat de kansen aanzienlijk dalen dat terroristische handelingen succesvol ten uitvoer kunnen worden gebracht en zorgen we ervoor dat terroristische handelingen niet voltooid kunnen worden of gestopt tijdens de uitvoering. Dat is de logica van situationele preventie. Dat lukt niet altijd. Maar het lukt wellicht meer dan dat het niet lukt. Verijdelde aanslagen halen lang niet altijd het nieuws.
Vooraleer in te gaan op de preventieve rol en functie van de afzonderlijke gespecialiseerde eenheden, is het nuttig te wijzen op de rol die de micro-context speelt in het uitlokken van gedrag. Met micro-context (setting) bedoel de plaats waar de zelfmoordaanslag gepleegd wordt. Semi-publieke plaatsen die een grote stroom van mensen te verwerken krijgen, zijn gedroomde plaatsen om het doel van terreur, met name de totale lamlegging van een bevolking (angst) en ontregeling van de liberale democratie. Dat verklaart waarom terroristische propaganda vaak stations viseert die natuurlijke trekpleisters zijn voor aanslagen. Daarom is gespecialiseerde situationele preventie een noodzakelijk deel van het antwoord dat overheden moeten bieden. Door kleine ingrepen in de omgeving kan de gelegenheid gereduceerd worden door in te werken op de motivatie van potentiële daders: het is natuurlijk nog maar de vraag in welke mate dat bij terroristische aanslagen ook zo is.
Het versterken van de situationele preventie wordt in het algemeen aangenomen te werken door “het installeren van angst voor de negatieve gevolgen van het misdrijf”. De Italiaanse Verlichtingsfilosoof Cesare Beccaria schreef hier al over. Maar datafschrikwekkende effect is er lang niet altijd. Voor zelfmoordterrorisme gaat dit verhaal van de individuele preventie door afschrikking niet op. De setting creëert doelwitten en is de symbolische plaats die een “afterlife” bonus moet opleveren voor de dader, althans, dat wordt de dader wijsgemaakt in allerlei propaganda. Het feit dat er geen afschrikkend effect op de dader speelt, is niet waar het om gaat in situationele terrorismepreventie.
Wat daar werkelijk speelt is de balans tussen één mensenleven en een reeks van mensenlevens en de verijdeling van drama’s zoals we er de laatste jaren al te veel hebben gezien wereldwijd. Daarom moeten we niet enkel filosofisch debatteren over de rol van veiligheidsactoren (politie versus leger). Terrorisme is een vorm van machtsprovocatie. Afhankelijk van de doelstelling van de terrorist en de aard van het terrorisme kan een representant van het leger of de politie mogelijks het verschil maken. In deze tijden van religieus geïnspireerde terroristische daden zal dit volgens mij weinig uitmaken. Beide actoren zijn instrumenten in een rechtsstaat, die terroristen verachten. Voor de (amateuristische) zelfmoordterrorist maakt het niet uit of daar een soldaat dan wel een gespecialiseerde agent staat.
Maakt het dan uit wie de bewaking uitvoert? Zijn er spillover-effecten (i.e. dat er ook minder andere vormen van criminaliteit plaatsvinden)? Dat is mogelijk. De discussie blijft echter vooral een politiek en ideologische discussie waarover burgers en beleidsmakers het niet eens geraken. Het leger roept bij sommigen nog meer dan bij anderen het gevoel van nakende dreiging en oorlog op (niet onbegrijpelijk) dan gespecialiseerde eenheden. Maar gespecialiseerde eenheden zien er nu ook niet uit als wijkagenten. En als het om effectiviteit van deze heel specifiek vorm van situationele preventie gaat, dan ga je geen wijkagent plaatsen aan een station. Dan kies je tussen capabele goed opgeleide specialisten, of die nu uit het leger of uit de politie komen. Terrorisme is een serieuze zaak. De nefaste gevolgen laten het ons niet toe om het probleem louter ideologisch te voeren. Daarom moeten we het kostenplaatje in voltijdse equivalenten en de reductie in andere criminaliteit ook in rekening brengen. Die totale kosten-batenanalyse is nog nooit gemaakt. Dit is ook niet simpel en zaligmakend. Maar, de discussie gebeurt vandaag de dagop basis van onvolledige informatie.
Ik vereenvoudig ongetwijfeld deze discussie over de rol van specifieke veiligheidsactoren even tot een technisch probleem door een grondige kosten-baten analyse en een raming van de reële kosteneffectiviteit te suggereren als element in het debat. Dit is uiterst moeilijk, maar we mogen de vraag niet ontwijken. Wat wint en verliest een samenleving bij de ongelijke inzet van (veiligheids)actoren? Het prijskaartje ken ik niet, maar ik zou het graag weten. En wat is de prijs die we betalen voor het verlies aan politiecapaciteit door te kiezen voor een politionele aanpak versus de inzet van het leger? Wat zijn daar de onbedoelde neveneffecten van? Politie kampt in specifieke (basis)functies met tekorten. Die moeten opgevuld geraken. Dat verschil in capaciteitstekort varieert naar zone. Daarom denk ik dat iedereen (beleidsmakers, leger, politie,…) baat kan hebben bij dergelijke oefening.
Het punt dat ik wil maken is eenvoudig: of het in situationele terrorismepreventie nu om het leger dan wel gespecialiseerde politie gaat, die vermeende effecten spelen zich nu vooral af in de hoofden van burgers, beleidsmakers en wetenschappers, en niet in de hoofden van de dader. Sowieso zullen we nog een tijd onder dreigingsniveau drie leven. Of nu het leger dan wel de politie zichtbaar op straat aanwezig is, de discussie is in wezen dezelfde. Willen we situationele preventie, hoe ver mag die gaan, wat is meest effectief? Die prijs, in termen van functionele equivalenten en capaciteitstekorten, daar hebben we dus het raden naar. Ik heb eerder gezegd dat op vrijheid van denken, doen en laten geen prijs staat. En ook dat men zich niet eenzijdig mag blindstaren op de rol van een of andere situationele veiligheidsactor, of dat nu het leger, de politie, of veiligheidsdiensten is. Er moet een moment komen waarop men beseft dat er een prijs kleeft aan de mogelijkheid om te kunnen vrij denken, leven en doen en laten zoals we gewoon zijn. Daarom is het belangrijk om de kosteneffectiviteit als element mee te nemen in deze discussie.
Mijn vrijheid is me filosofisch gesproken onbetaalbaar. Maar iemand moet die vrijheid wel garanderen en betalen, wetende dat het geld dat men aan veiligheid spendeert, niet aan andere zaken kan spenderen. Het is een taak van de overheid om geïnformeerde beslissingen te nemen in het licht van de onmogelijkheid alle aanslagen te voorkomen. En dat zie ik liefst op een gefundeerde manier gebeuren. Het bewijzen van de effectiviteit van de inzet van elke veiligheidspartner, en de meerwaarde ervan vereist een empirische component in de discussie. Welke actoren we waar inzetten, is een moeilijke discussie. Daarom lijkt het me logisch dat de ongelijkheid in veiligheidsrisico’s gelinkt aan aanslagen en de beleidsbeslissingen inzake de maatschappelijke reactie op terrorisme op de best mogelijke kennis wordt gebaseerd. Dat impliceert dat het discours niet enkel ideologisch mag gevoerd worden, maar ook vanuit een geïnformeerde benadering, uiteraard steeds in combinatie met respect voor de fundamentele Rechten van de Mens en met potentiële neveneffecten.
Lieven Pauwels
De auteur is kernlid van Liberales en directeur van het Institute for International Research of Criminal Policy (IRCP), Vakgroep Criminologie, Strafrecht en Sociaal Recht, UGent.
